聚焦十二五國家科技計(jì)劃：給自主創(chuàng)新更多話語權(quán)

　　863計(jì)劃、973計(jì)劃、支撐計(jì)劃——作為國家三大主體科技計(jì)劃，她們被喻為驅(qū)動自主創(chuàng)新的“三駕馬車”。“十二五”期間，面向國家科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理的改革，也正是關(guān)系到國計(jì)民生的重大課題。

　　連日來，科技部等部委陸續(xù)頒布實(shí)施了《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863計(jì)劃)管理辦法》(以下簡稱《863管理辦法》)、《國家科技支撐計(jì)劃管理辦法》(以下簡稱《支撐管理辦法》)和《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃管理辦法》(以下簡稱《973管理辦法》)，同時(shí)廢止了2006年開始執(zhí)行的相關(guān)管理暫行辦法。具體到國家科技計(jì)劃科研經(jīng)費(fèi)的管理，又針對“十一五”期間科研經(jīng)費(fèi)間接成本補(bǔ)償不足等突出問題，下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》(以下簡稱《通知》)。

　　不難發(fā)現(xiàn)，為確�！秶�家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》順利實(shí)施，剛剛頒布實(shí)施不久的這一攬子“新規(guī)”，正是在國家科技計(jì)劃2000年以來實(shí)行的課題管理制基礎(chǔ)上，安裝的一條“計(jì)量裝置生產(chǎn)線”，而其檢測和評價(jià)的“參數(shù)”正是自主創(chuàng)新能力。

　　用好科技成果這把“坐標(biāo)尺”

　　眾所周知，科研項(xiàng)目的人員費(fèi)開支改革歷來是科研經(jīng)費(fèi)管理的難點(diǎn)，在世界各國均不例外。雖說目前在美、英、法、德、日等發(fā)達(dá)國家的科研機(jī)構(gòu)里，科研人員的薪酬和其所承擔(dān)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基本不存在聯(lián)系，但隨著國際科研競爭日趨激烈，為了吸引和穩(wěn)定更多杰出的科研人才，提高本國的科技創(chuàng)新能力，一些發(fā)達(dá)國家政府部門在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配和使用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，逐漸在引入“彈性”的績效評價(jià)方法。

　　在國內(nèi)，“十一五”期間，根據(jù)2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委等六部門關(guān)于加強(qiáng)工資管理的有關(guān)文件精神，財(cái)政部和科技部曾經(jīng)修訂完善過相關(guān)的國家科技計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法。于2006年頒布實(shí)施的相關(guān)的管理辦法中曾明確規(guī)定，國家科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中不得直接開支項(xiàng)目承擔(dān)單位編制內(nèi)有工資性收入的科研人員的人員性費(fèi)用。這一剛性政令的出臺，主要是針對當(dāng)時(shí)在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中以種種名義擅自提取并高額發(fā)放人員費(fèi)，進(jìn)而造成科研項(xiàng)目立項(xiàng)中的不正當(dāng)競爭、立項(xiàng)異化的不良現(xiàn)象。

　　然而，剛剛頒布實(shí)施不久的這一攬子“新規(guī)”，則是在借鑒“十一五”期間國家科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為了及時(shí)緩解國家科技計(jì)劃管理中暴露出來的一些突出問題�？梢宰⒁獾剑�一攬子“新規(guī)”尤為強(qiáng)化了國家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行和驗(yàn)收全過程的各經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)責(zé)，注意規(guī)范了課題承擔(dān)單位和合作單位的法人責(zé)任。同時(shí)，直面科研項(xiàng)目人員費(fèi)管理這一世界性難點(diǎn)問題，明確建立了科研經(jīng)費(fèi)間接成本補(bǔ)償機(jī)制。

　　值得注意的是，依據(jù)我國科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域當(dāng)前表現(xiàn)出來的新情況，在明確直接成本和間接成本的基礎(chǔ)上，《通知》明確提出了“績效支出”，同時(shí)規(guī)定“績效支出是指承擔(dān)課題任務(wù)的單位為提高科研工作績效安排的相關(guān)支出”，并且指出績效支出“應(yīng)當(dāng)在對科研工作進(jìn)行績效考核的基礎(chǔ)上，結(jié)合科研人員實(shí)績，由所在單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排”。

　　這意味著，“十二五”期間，我國科研人員自主研發(fā)的科技成果質(zhì)量將被作為研判科研經(jīng)費(fèi)“績效支出”額度的一個(gè)重要衡量指標(biāo)。推動科研經(jīng)費(fèi)管理、科技成果績效評價(jià)和科研人員價(jià)值評判的深度融合，是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的科研管理理念的延伸和實(shí)踐，也是“十二五”國家科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理改革的一大特點(diǎn)。

　　不讓科研經(jīng)費(fèi)被“一刀切”

　　在基礎(chǔ)和應(yīng)用研究領(lǐng)域以及試驗(yàn)開發(fā)階段，科研活動表現(xiàn)出來的新穎和未知屬性，使得科研經(jīng)費(fèi)的使用具有高度不確定性。種種跡象業(yè)已表明，科研經(jīng)費(fèi)管理與一般經(jīng)費(fèi)管理具有很大差異，對于科研經(jīng)費(fèi)的管理需要在“循規(guī)”的基礎(chǔ)上，開發(fā)并建立起一套更加符合科研規(guī)律的管理模式。

　　實(shí)際上，目前國際上通常采用的是間接成本補(bǔ)償法，促使科研經(jīng)費(fèi)管理和科學(xué)研究活動的節(jié)奏更加“合拍”。相關(guān)調(diào)查指出，目前美、英等國一般不允許從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中直接提取人員費(fèi)，但可以根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的一定比例單獨(dú)核定一定額度的“一般管理費(fèi)”，由項(xiàng)目承擔(dān)單位自主安排，由單位用于支付人員性費(fèi)用。另外，值得注意的是，美國的大學(xué)還可以自主確定其科研人員的薪酬水平，大學(xué)的教授通常只拿9或10個(gè)月的全時(shí)工資，其余3或2個(gè)月的全時(shí)工資可以在承擔(dān)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支。

　　縱觀國內(nèi)，目前參與國家科研項(xiàng)目的高校和科研院所等事業(yè)單位里的科研人員，通�？梢员焕斫鉃槿�類。他們分別是編制內(nèi)有工資性收入人員;項(xiàng)目實(shí)施中聘用的其他無工資性收入人員，這主要是在讀研究生和博士后;還有就是課題臨時(shí)聘請的咨詢專家。

　　根據(jù)“十一五”期間執(zhí)行的相關(guān)管理辦法，對在國家科技計(jì)劃項(xiàng)目組織實(shí)施過程中發(fā)生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員和課題組臨時(shí)聘用人員，以及咨詢專家等的勞務(wù)性費(fèi)用和咨詢費(fèi)，允許在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中按照科研工作實(shí)際需求，在項(xiàng)目預(yù)算的“勞務(wù)費(fèi)”和“專家咨詢費(fèi)”中列支，并且沒有限制比例的規(guī)定。而對項(xiàng)目承擔(dān)單位編制內(nèi)課題組成員中有工資性收入的科研人員的人員性費(fèi)用的開支嚴(yán)格限制，科研項(xiàng)目預(yù)算中不能列支。這些也正是自從2000年我國實(shí)行課題制管理以來，到一攬子“新規(guī)”頒布實(shí)施以前，對這三類人員的人員性費(fèi)用開支問題的相應(yīng)規(guī)定。

　　然而，為促使“十二五”國家科技計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理改革更加符合科研活動規(guī)律，尤其是為盡量防止科研經(jīng)費(fèi)管理可能會出現(xiàn)的“一刀切”現(xiàn)象，此次改革特別對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了使用結(jié)構(gòu)的調(diào)整�！锻ㄖ�》明確將課題經(jīng)費(fèi)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。其中，直接費(fèi)用“指在課題研究開發(fā)過程中發(fā)生的與之直接相關(guān)的費(fèi)用，主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動力費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和其他支出等”;間接費(fèi)用“指承擔(dān)課題任務(wù)的單位在組織實(shí)施課題過程中發(fā)生的無法在直接費(fèi)用中列支的相關(guān)費(fèi)用。主要包括承擔(dān)課題任務(wù)的單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出，以及績效支出等”。

　　《通知》還同時(shí)規(guī)定，“間接費(fèi)用使用分段超額累退比例法計(jì)算并實(shí)行總額控制，按照不超過課題經(jīng)費(fèi)中直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的一定比例核定”。具體比例為“500萬元及以下部分不超過20%;超過500萬元至1000萬元的部分不超過13%;超過1000萬元的部分不超過10%。間接費(fèi)用中績效支出不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%”。

　　不難發(fā)現(xiàn)，以科研經(jīng)費(fèi)間接費(fèi)用支出等為基礎(chǔ)建立起來的間接成本補(bǔ)償機(jī)制，把在職科研人員的科研績效“嵌入”國家科研項(xiàng)目執(zhí)行過程。這是釋放我國科研人員創(chuàng)新潛能的一次有益嘗試。

　　培育市場契約精神

　　明確課題責(zé)任主體，規(guī)定知識產(chǎn)權(quán)管理方式，“細(xì)數(shù)”違約責(zé)任……從科研立項(xiàng)，到經(jīng)費(fèi)撥付，再到科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，此前頒布實(shí)施的一攬子“新規(guī)”在國家科技計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)管理和其所支持的科技成果知識產(chǎn)權(quán)管理等環(huán)節(jié)均作出詳盡說明。

　　可以看到，《通知》明文規(guī)定，“課題承擔(dān)單位是課題經(jīng)費(fèi)使用和管理的責(zé)任主體”。在強(qiáng)化明晰承擔(dān)單位法人責(zé)任原則的基礎(chǔ)上，《973管理辦法》則具體指出：“項(xiàng)目首席科學(xué)家所在單位為項(xiàng)目第一承擔(dān)單位。課題是項(xiàng)目實(shí)施基本單元，課題承擔(dān)單位按照加強(qiáng)法人單位管理的要求，為課題組織實(shí)施提供服務(wù)和保障，規(guī)范管理，加強(qiáng)監(jiān)督。”其中項(xiàng)目第一承擔(dān)單位的主要職責(zé)是：“負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，為項(xiàng)目組織實(shí)施提供條件保障，負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成的研究成果管理;協(xié)調(diào)處理項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題;審查項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書、調(diào)整方案以及項(xiàng)目其他上報(bào)材料�！闭n題承擔(dān)單位的主要職責(zé)是：“負(fù)責(zé)課題經(jīng)費(fèi)管理，加強(qiáng)對外撥經(jīng)費(fèi)的審查和監(jiān)督，為課題組織實(shí)施提供條件保障;負(fù)責(zé)課題執(zhí)行過程中形成的國有固定資產(chǎn)和研究成果的管理;協(xié)調(diào)處理課題執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題;審查課題計(jì)劃任務(wù)書、調(diào)整方案以及課題其他上報(bào)材料;接受科技部、財(cái)政部及專家組的指導(dǎo)、檢查和驗(yàn)收等。”

　　《支撐管理計(jì)劃》也指出了：“對于具有明確產(chǎn)品導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)化前景的項(xiàng)目(課題)，企業(yè)應(yīng)作為實(shí)施主體，以企業(yè)投入為主�！逼渲校�“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合實(shí)施的項(xiàng)目(課題)，企業(yè)應(yīng)與其他機(jī)構(gòu)事先簽署具有法律約束力的協(xié)議，明確任務(wù)分工及知識產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配機(jī)制”等。而《863管理辦法》更是明確了：“863計(jì)劃項(xiàng)目(課題)參與單位應(yīng)通過正式協(xié)議約定成果和知識產(chǎn)權(quán)的歸屬及權(quán)益分配。項(xiàng)目(課題)實(shí)施形成的知識產(chǎn)權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的，授權(quán)課題承擔(dān)單位依法取得;組織實(shí)施部門為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以無償實(shí)施，也可以許可他人有償實(shí)施或者無償實(shí)施�！�

　　另外，在違約風(fēng)險(xiǎn)控制方面，《863管理辦法》和《支撐管理辦法》均強(qiáng)調(diào)，“對于在項(xiàng)目(課題)申請、評審、執(zhí)行和驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、徇私舞弊、剽竊他人科技成果等科研不端行為，以及違規(guī)操作或因主觀原因未能完成課題任務(wù)并造成損失的科研單位或個(gè)人，一經(jīng)查實(shí)，視情節(jié)輕重給予通報(bào)批評、終止項(xiàng)目(課題)任務(wù)并追回專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、取消其一定時(shí)期內(nèi)申請國家科技計(jì)劃任務(wù)的資格等處理;構(gòu)成違紀(jì)的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門依照有關(guān)規(guī)定對其給予行政(紀(jì)律)處分”。

　　這些意味著，“十二五”期間，國家科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)、啟動、執(zhí)行和結(jié)題驗(yàn)收全過程將需要一種更為強(qiáng)烈的市場契約精神。而市場機(jī)制強(qiáng)大的資源配置能力和市場條件下的信用信息對稱體系，則有助于國家科技項(xiàng)目成果績效評價(jià)所需的友好環(huán)境進(jìn)一步形成。

　　探索建立面向結(jié)果的科研經(jīng)費(fèi)評價(jià)機(jī)制

　　有調(diào)查業(yè)已指出，在歐美等發(fā)達(dá)國家，政府科技計(jì)劃執(zhí)行和預(yù)算安排通常會跟其績效評價(jià)進(jìn)行動態(tài)“掛鉤”，績效評價(jià)已成為決定國家重大科技計(jì)劃布局和調(diào)整的關(guān)鍵因素之一。

　　事實(shí)上，2007年，由于法國競爭力集群計(jì)劃在該國研究與高等教育評估署的評價(jià)報(bào)告中獲得了好成績，法國政府才決心在2009年至2012年間繼續(xù)實(shí)施第2期競爭力集群計(jì)劃。而在美國，根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》，白宮已于2002年推出了計(jì)劃評估等級工具(PART)。基于這一績效評價(jià)方法，白宮管理與預(yù)算辦公室(OMB)每年都會在各個(gè)機(jī)構(gòu)中抽取20%的聯(lián)邦計(jì)劃接受PART評估，通過對各政府部門所資助的計(jì)劃進(jìn)行系統(tǒng)、透明的評價(jià)，從而將國家科技計(jì)劃的績效信息與預(yù)算結(jié)果更為緊密地聯(lián)系起來。

　　在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“十二五”期間，我國將推進(jìn)科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目層面的績效評價(jià)。通過構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的評價(jià)方法，完善績效評價(jià)報(bào)告制度，建立健全信息運(yùn)用和共享機(jī)制，從而逐步探索建立面向結(jié)果的績效評價(jià)機(jī)制。據(jù)悉，2011年，國家科技計(jì)劃部分項(xiàng)目已被選定，在前期研究的基礎(chǔ)上，啟動績效評價(jià)試點(diǎn)。

　　這意味著，“十二五”期間，國家科技計(jì)劃科研項(xiàng)目的實(shí)施效率，將成為國家科研經(jīng)費(fèi)管理的一個(gè)參照指數(shù)“坐標(biāo)系”。把市場思維引入國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理，這一事實(shí)預(yù)示著，獲得國家科技計(jì)劃支持的、我國自主研發(fā)科技成果的質(zhì)量水平，在資源配置過程中，將獲得更多話語權(quán)。